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奇平視點:政務如何應用技術

2002-11-24 eNet&Ciweek

  姜奇平

  【eNet硅谷動力專稿】電子政務應用技術,離不開電子政務產業(yè)化。

  最近,參加了金蝶ERP軟件K3.NET的活動。中間,一個湊熱鬧的問我,“電子政務為什么沒有ERP?”把我問得一愣。我還真被問住了,是呀,電子政務為什么沒有ERP,過去還真沒有注意過這個問題。我們還可以補充問一句,EB(電子商務)軟件有巨無霸SAP,為什么沒有出現(xiàn)EG(電子政務)軟件的SAP呢?

  電子政務,固然重在政務。但政務方面的許多事情,廠商說了不算。廠商能夠做的,只能是把自己的事情,也就是電子政務中的“電子”,也就是技術應用,盡量搞好。

  現(xiàn)在電子政務的技術應用搞好了嗎,單從“電子政務為什么沒有ERP”這個怪問題的答案中,我們就可以發(fā)現(xiàn)當前電子政務技術應用中的問題:孤立的硬件設備有了,但系統(tǒng)的硬件平臺還沒有形成;孤立的應用軟件有了,但系統(tǒng)的管理平臺還不見蹤影。電子政務帶動信息化,靠什么?單從技術應用這一個環(huán)節(jié)來看,不是靠“商品級”的一大堆零碎,而是靠“資產級”的系統(tǒng)的成熟。而技術系統(tǒng)平臺的成熟,必須靠產業(yè)化發(fā)展來實現(xiàn)。

  在這方面,要破除一個誤區(qū),覺得政務動不得,電子也將系統(tǒng)地無所作為。我認為,政務應用技術,只要從基礎管理這個意義上的“政務”入手,抓住政府與企業(yè)在加強基礎管理上的相通處,循序漸進,同樣可以在系統(tǒng)級大有作為。這是電子政務產業(yè)化的關鍵。

  當前,從全球電子政務發(fā)展情況看,形成硬件技術系統(tǒng)的條件相對好一點,而最大的空白,來自軟件系統(tǒng)管理平臺。所以我們這里重點談談這個問題。這個領域,是最后一個未開墾的處女地。從中足可以產生收購微軟公司的新的軟件巨無霸。SAP公司當年的機遇,正在更大規(guī)模上重現(xiàn)。一個價值億萬的大蛋糕,正在向人們招手,對電子政務產業(yè)化的這個機遇,中國人感不感興趣?

  從“政務”看“電子”產業(yè)化的可行性

  抓住公共管理與商業(yè)管理的共性是前提

  從應用層面看,政府與企業(yè)是絕然不同的兩種組織,有完全不同的應用需求,政府管理與企業(yè)管理有本質的不同,一個是公共管理,一個是商業(yè)管理。

  但在更抽象的系統(tǒng)層面看,二者卻有一定意義上的共性,都是一種分層組織結構。比如,制度經濟學就不強化政府與企業(yè)的區(qū)分,認為二者在都是“分層組織”這一點上,是一回事。與這種共性不同的,只有市場,因為市場是不分層的,是另一種組織方式。

  既然政府與企業(yè),在組織的最抽象的系統(tǒng)層面,有這種共性,就為ERP軟件向電子政務的平移,提供了一線理論上的可能。而這正是國際電子政務前沿最新的潮流動向。

  眼下在美國,把電子商務和電子政務混為一談是一種時興的事,因為人們把商務和政務都理解為業(yè)務(BUSINESS)。認為企業(yè)和政府,在信息化上,面對的是同類的挑戰(zhàn),即工業(yè)化分層組織結構的信息化再造,自然在應戰(zhàn)方式上,也有共同規(guī)律可循。

  比如,政府面對突發(fā)事件的危機處理,與企業(yè)響應快速多變的用戶要求,同樣要求增強組織的信息化靈敏度,對環(huán)境變化進行快速反應。再如,政府治理官僚化腐敗,與企業(yè)治理中間人暗箱操作,都要求信息化提供透明化的信息數(shù)據。又如,政府提高辦公和管理效率,與企業(yè)提高辦公和管理效率,都要求信息化提供的技術手段。等等。

  抓住公共管理中流程與職能的區(qū)別是關鍵

  把電子政務的技術應用,從應用層上升到系統(tǒng)層的關鍵,我認為是深刻認識流程與職能的區(qū)別,以流程為中心設計系統(tǒng),把職能交給應用。

  流程與職能的關系,就象物理學中波和粒的關系一樣,相互依存,難以剝離。沒有離開流程的職能,也沒有離開職能的流程。這對于區(qū)分二者,就帶來了認識上一定的難度。如果我們不求精確定義的話,可以大致認為,職能是業(yè)務分割載體,流程是業(yè)務聯(lián)接載體,傳統(tǒng)工業(yè)化的基礎管理,重心在職能上,而信息化的基礎管理,重心在流程上。工業(yè)化基礎管理是個分工體系,通過分割業(yè)務,形成有明確邊界的職能,優(yōu)點是強化了職能,提高了局部的效率,缺點是協(xié)調成本高,整體目標容易模糊。信息化基礎管理是個協(xié)同體系,通過整合業(yè)務,形成職能之間的有機聯(lián)接,優(yōu)點是降低協(xié)調成本,突出整體目標,使整體效率最大化,但如果忽視基礎,也容易使局部的核心能力不突顯。所以一般是在工業(yè)化管理基礎之上進行信息化改造。

  現(xiàn)在電子政務要實現(xiàn)信息化基礎管理的突出問題是,企業(yè)可以將“管理流程重組”,作為基礎管理的指導思想(最典型的是中央委員張瑞敏提出的“變職能為流程”);但是,行政體制改革的主導思想,仍然是“以職能轉變?yōu)楹诵摹?。從電子政務產業(yè)化發(fā)展的角度看,如何實現(xiàn)企業(yè)信息化管理平臺與電子政務管理平臺的嫁接,就成為一道理論難題。這也是當前電子政務難以形成管理軟件系統(tǒng)平臺的深層原因。我個人以為,基礎管理從面向職能轉向面向流程,是歷史趨勢、國際潮流,是或早或晚都要到來的。在這個問題上,正確的做法是尊重實踐,鼓勵創(chuàng)新,在實踐檢驗真理的基礎上總結規(guī)律,不要上來就說“不”。

  另一個方面,在流程提煉出來之后,這個流程要非常簡化,非常概括,具體的業(yè)務職能,不是系統(tǒng)的事情,應放在應用的層面,由具體專業(yè)的人去做。否則,我們從各個局部出發(fā),盲人摸象式地把電子政務定義成這個,定義成那個,最后什么也不是。目前,我們電子政務,有許多專用系統(tǒng),這些系統(tǒng)之間不能實現(xiàn)互聯(lián)互通,根子就在系統(tǒng)與應用不分,把職能功能,混在系統(tǒng)里了,結果使系統(tǒng)反而失去了系統(tǒng)的作用。

  電子政務建設最要避免的,是把應用當作系統(tǒng),而把流程當作應用,那就徹底搞反了。弄不好還會強化原有體制。

  從“電子”本身的規(guī)律看電子政務產業(yè)化

  功能模塊與系統(tǒng)平臺的適當剝離是技術和產業(yè)趨勢

  應用與系統(tǒng)的適當分離,功能模塊與系統(tǒng)平臺的適當剝離,是下一代互聯(lián)網技術革命的新趨勢。這一點,在管理系統(tǒng)軟件上,也會逐步反映出來。在這次由互聯(lián)網周刊具體組織的中國電子政務技術應用大會上,王志東的思想最接近這種潮流,大家可以注意一下。

  在企業(yè)信息化時代,ERP經常被當作一種應用軟件。我認為,ERP如果真的死了,一定是死在這上面。ERP在新形勢下,也要徹底轉變觀念。電子政務要充分借鑒ERP的經驗教訓,避免彎路。所以我們先來看看ERP的問題。當前ERP存在的問題,突出表現(xiàn)在,一方面企業(yè)老是認為這身衣服,不完全合身;另一方面,企業(yè)沒有識別出混雜在應用中的流程思想,還是以職能為中心來操作,結果徹底失敗。

  管理軟件本來是一個產業(yè),但SAP形成了一種不好的傳統(tǒng)(當然這不怪他),把一個產業(yè)做成了一個企業(yè),系統(tǒng)與應用不分。這和微軟提出DOTNET策略前PC操作系統(tǒng)的情況有點類似。系統(tǒng)與應用不分的必然結果是,系統(tǒng)軟件商處在兩難之中,又想把一切行業(yè)的基本特征概括全,又想針對每個行業(yè)企業(yè)的特殊需要,無法兼顧。用戶也感到別扭,我沒要的功能,給了我一大堆,成本就上去了,而系統(tǒng)商自認為是我這個行業(yè)的規(guī)律,我還認為你總結得隔靴搔癢不到位。

  ERP軟件符合下一代潮流的做法是:把信息化基礎管理本身,當作系統(tǒng)平臺,或操作系統(tǒng),總結在ERP中。然后,或提供開發(fā)工具,或開放技術標準,讓上下游應用廠商,把自己的應用軟件,掛在ERP上面。系統(tǒng)越簡明,越通用,接口越標準,適應面越廣,就意味著應用越繁榮,定制化的效果越好,管理細節(jié)的成本越低。

  電子政務基礎管理的軟件化,也是如此。如果我們的路子,是收水電費搞個系統(tǒng),刷茅房也搞個系統(tǒng),刷茅房收水電費再搞個系統(tǒng),這系統(tǒng)建起來就沒完了,也快完(蛋)了。好的做法是,在電子政務標準體系的基礎上,象SAP那樣深入下去,開發(fā)出公共管理的系統(tǒng)軟件,以此帶動具體部門定制類軟件業(yè)務應用的大發(fā)展。這是一個難得的機遇,也是非??简炄说奶魬?zhàn)。

  電子政務產業(yè)“發(fā)動機”系統(tǒng)的技術問題

  系統(tǒng)是產業(yè)化的發(fā)動機,這是實踐證明過的東西。有真正的系統(tǒng),和沒有真正系統(tǒng)的區(qū)別,就好比做買賣有資本和沒有資本的區(qū)別一樣。有了電子政務系統(tǒng)軟件這臺發(fā)動機,電子政務產業(yè)化,就會沿著“多快好省”(應用多,發(fā)展快,質量好,成本?。┑穆纷酉蚯鞍l(fā)展。

  電子政務作為一種新公共管理,它的基本規(guī)律是什么,人們還在探討之中,

  比如,它不同于金蝶ERP,不是以財務決算為核心的決策支持系統(tǒng),它的效益,不是直接經濟效益,這一點與商業(yè)系統(tǒng)有本質的區(qū)別。因此首先要對電子政務的績效有全面的認識。這是電子政務管理軟件最根本的特殊性。需要建立在對公共管理基礎理論和政策進行系統(tǒng)深入研究的基礎之上。美國新公共管理學派在警務公共服務實踐中,進行了大量實證性探索,非常有意思,感興趣的人可以找來看。

  又比如:政務系統(tǒng)很大程度上是依靠公文系統(tǒng)的流轉支持的。公文主題詞看起來是件小事,實際關系重大。因為不要說老百姓,就是官員本身,找一個文件規(guī)定,也難以僅靠文件標題、文件主題詞為線索實現(xiàn)。最后只好直接問人。如果我們的系統(tǒng)是一個知識引擎,能夠根據知識的內在邏輯,把相關內容找出來,光這一項,電子政務的水平就能提高一個檔次。

  再比如倪光南老師指出的這件事:微軟的.doc等文件格式已成為事實上的標準,微軟的文件格式不公開,連美國也沒有把.doc作為標準文件格式,而是選擇了公開的.pdf和.ps格式。文件格式不公開對安全不利,也為國產Office的發(fā)展造成了很大的困難,例如目前在Linux平臺上的三個國產Office——永中Office、Red Office和WPS Office,面臨的一個共同難題是與微軟的文件兼容,這既不合理,又無助于解決信息安全隱患。微軟不配合,我們只有制訂我國自己的、基于XML國際標準的文件格式標準,將來可以用這個標準來要求被采購的軟件。

  我這里之所以只是舉例,是因為電子政務太復雜了,以我現(xiàn)在認識水平,還無力去做全面邏輯概括。

  在純技術層面上,我倒覺得最近王志東提出的一些未來平臺標準有點意思,可以看一看,它包括要求系統(tǒng)平臺做到:

  1、更高溝通效率:如,可以自由選擇語音或者文字方式來交互即時信息、支持和無線通訊設備的互聯(lián)、以共享的方式代替交換附件的方式,以節(jié)省時間和優(yōu)化帶寬、支持群組之間在線或者離線的會議功能、可以穿越防火墻直接進行數(shù)據傳送、中繼通訊和數(shù)據協(xié)同;

  2、全面聯(lián)接信息孤島:如,全面的信息互聯(lián)體系、應用程序之間信息高度關聯(lián)與復用、充分支持多樣化、個性化的應用設備、實現(xiàn)個人應用和業(yè)務系統(tǒng)的統(tǒng)一、插件式、活頁應用結構、兼容與整合外部應用;

  3、更低應用成本:如,采用對等網絡的先進技術,可以支持脫機操作和分布計算、 保護客戶的現(xiàn)有投資,充分利用了客戶端資源的計算能力、 降低服務器的計算負荷和應用成本、 更強的安全性,多用戶管理,應用支持與擴展能力等等。

  這里有些是專門針對企業(yè)的,只能作為參考。電子政務的ERP(其實已不是ERP而是GRP或EGRP了)太重要了太難了,如果誰做出了通用版,這個企業(yè)不是成為微軟,就是成為SAP。

  電子政務產業(yè)化的市場前景與軟件的機會

  根據賽迪顧問的研究,中國電子政務市場,包括電子政務軟件市場,都有可能在近些年形成產業(yè)規(guī)模。

  2002年中國電子政務市場總投資將達到350億元,比2001年增長23.4%。2002年~2004年中國電子政務總體市場年復合增長率為25.7%,按照這一速度計算,五年后電子政務市場的投資額將突破1000億元。在政府采購中,電子政務占有重要的地位,根據財政部的數(shù)據,我國政府采購的規(guī)模2002年將達到1000億元。如果按照賽迪顧問與財政部統(tǒng)計口徑一致,則意味著2002年政府電子政務采購占到整個政府采購的近三分之一。

  隨著政府部門軟件正版化,在政府采購中軟件采購比例迅速增加。2001年我國政府的軟件采購額為40億元,占我國軟件總體市場的14.1%。而世界上一些國家政府的軟件采購量占到軟件總市場的1/3,所以今后中國政府軟件采購還會有很大的增長。根據賽迪顧問的預測,未來3年中國電子政務軟件應用市場規(guī)模將以33.9%的年平均增長率遞增,到2004年約為百億元。

  電子政務促進政務的事情,另當別論,光說電子政務一旦形成產業(yè)規(guī)模,對信息產業(yè)的發(fā)展,對信息化的推進,就是一大貢獻。

  我的結論建議是:電子政務在技術應用上,要走抓系統(tǒng),帶應用的路徑,這是產業(yè)化這種路子的必由之路。當前,可以考慮培育電子政務管理系統(tǒng)軟件這個潛在龍頭。

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